《中华人民共和国人民警察法》第42条规定：人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。

1817年两广总督蒋攸铦《奏报美鸦片船被抢现量予赏恤并晓谕严禁片》中说到美国该夷并无国主，止有头人，系部落中公举数人，拈阉轮充，四年一换。权力不能随意剥夺人们的权利，其不会超出，也不能超出公共约定的界限。

上古的君主，辛劳较众人多千百倍而不能享其利，所以尽管天下人视君主如父母，仍无人愿意为君。伏尔泰同意一些人对中国不发达的批评，但赞赏中国人随心所欲的生活态度，他说中国人没有使任何一项精神艺术臻于完善，但是他们尽情享受着他们所熟悉的东西，总之，他们是按照人性的需求享受着幸福的。可以说，甲午战后至戊戌变法，在对待立宪问题上，有激进、稳健、守旧三种意见。徐继畲所精研的儒家经典《易》，也正是讲求自然、社会发展变化的，所谓天行健，君子以自强不息。明中期来自西方的传教士，开启近代中西文化交流之端，是中西文化交流的桥梁。

田赋商税，听其征收，以充战守之用。再比如在《方镇》篇中，黄宗羲一反传统强干弱枝，加强君权，削弱藩镇的主张，而力主在较远的地方设立方镇分割附近州县属之。如果说地方政府官员的政绩追求更多地是官员将个人目标融入政府目标的话，那么，弱势部门针对弱势群体保护而采取的创新行为则是为本部门在不断变化的社会全面转型期乃至以后探索继续存在的合法性基础的努力。

这些地方政府在创新探索中抓住了公民权从要求到权利的转变，既增进了公民权的内涵，也将弱势群体视为平等的社会成员来交流，为弱势群体的有效保护和全体公民的权利内容增进提供了范例。河北省石家庄市于2002年为救助流浪乞讨儿童而成立的少年儿童保护教育中心、海南省海口市龙华区对外来务工人员进行统一管理的外来工之家都属于这种情况。当年有7680位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。[2]在我国，弱势群体至少包括五大类人群：第一，三无人群，即无劳动能力、无经济来源、无法定赡养（扶养、抚养）人的孤寡老人、孤儿和残疾人。

因此，尽管在弱势群体的保护方面，政府仍然发挥而且必须发挥主导作用，但公民个体和社会力量的行动也越来越重要。保护弱势群体，是政府的责任，也是实现国家发展战略不可或缺的底线保障。

在现实当中，尽管从群众来，到群众中去长期以来是我国政府开展工作的重要法宝之一，但是，在建国后较长时期内，这个法宝的使用与计划经济时代相适应，越来越多地偏重于自上而下的途径。福建省泉州市总工会的外来工维权新模式。此后几年，厦门最低生活保障制度从城市向农村覆盖，基本保障了城市和农村困难群众的基本生活。第三个层次是依托一定的组织或机制促进特定群体权利能力提升的创新。

上海市的这一创新开启了中国现代社会保障制度建设的第一扇门，因为最低生活保障制度是一个面向全体居民的社会救济制度，与饿不死人的传统贫困救济不同，它是一个综合性的社会救助体制，保障的是一个人最低限度的不失尊严的生活。这些弱势部门的下凡在通过赋权使弱势群体公民提升权利能力方面起到巨大的推动作用。第五，低收入的退休人员。由于措施配套，湖州市户籍制度改革不仅没有出现像后来郑州市户籍制度改革时出现的人们所担心的一拥而上的移民潮，在促进本地经济增长的同时取得了显着的社会效益。

其次，弱势群体保护的源头性创新还在于在为弱势群体提供保护的时候，不要贴上这是弱势群体的标签，而是将弱势群体的保护纳入到公民权利能力的提高当中，而淡化其弱势，保留其尊严。第三，城市中的失业人员。

[1]改革开放后，伴随着经济发展，我国社会人口流动加剧，社会分层细化，利益结构和社会结构也复杂化。换言之，对弱势群体的保护应当超越弱势群体，从全体公民的权利平等出发来予以考量。

（二）既有政府创新的复合型动力机制分析任何组织的创新都离不开一定的动力，而动力又离不开创新的主体。另一方面，弱势部门对弱势群体的保护说明，在不断进行和日益深入的体制改革中，弱势部门面临着生存合法性的现实挑战，工会、妇联等政府系统构成部门的创新实际上都提出了组织的社会化问题，这是行政化的群团组织对社会利益表达组织化趋势和它们在政府系统中功能边缘化而面临的危机的反应。上海市居民最低生活保障制度的产生与当时的国有企业改革和社会主义市场经济导向的经济体制改革现实密切相关，即市场导向的国有企业改革要求彻底脱离原有的企业终身福利制度，形成自由流动的用工机制，但如果没有社会接收机制，企业的人员离开企业，也就意味着离开一个从生管到死的赖以生存的单位，这对当时人的基本生存是难以想像的。从20世纪90年代中期开始，政府认识到经济的高速发展与普遍社会福利建设之间的必要关联之后，在缺乏全国性的制度体系的情况下，地方政府开始探索弱势群体保护的相关措施和试验，由此为全国性的普遍制度规则提供了经验支持和规则框架蓝图。北京市大兴区妇联的巾帼维权岗等等。因此，20世纪90年代中期以后，随着经济体制改革诸多社会性副产品如贫富差距、弱势群体的出现等传统制度框架并为触及的新因素日渐受到重视，也成为很多地方政府寻求本地经验在国家层面制度化的一个制度建构增长点。

第一类情况的地方政府创新是地方政府为了解决针对特定群体的具体社会问题而创造一种跨部门的合作机制来对特定群体的权利予以实质性保障。在第一届（2001-2002年度）中国地方政府创新奖20个入围项目中，有5个涉及弱势群体保护，其中有2个获得优胜奖，占优胜奖项目总数的20%。

[3]这是我国最早的居民最低生活保障制度，也是与国有企业改革相配套的一个政府创新。与城市居民相比，占全国人口的80％的农村居民的最低生活保障的开始则迟得多。

如海南省海口市龙华区外来工之家等。有鉴于此，知情与参与已经成为公民权和公共权利之间互动的基础，而政府对弱势群体的保护重点也应当转移到权利的保障。

【注释】[1]主要是城乡孤寡老人、孤儿、极端贫困人口、残疾人和灾民等。该办法规定低保资金由各级政府按比例负担，实行按实拨付，专项管理，专款专用，同时鼓励社会组织和个人为最低生活保障捐赠、提供资助，所捐赠和提供的资助全部纳入最低生活保障资金进行管理。其中，第一类人群可以称之为绝对弱势群体，其他四类基本上都属于相对弱势群体，即他们的弱势地位主要是社会分化与国家的发展战略选择共同作用的结果，是改革开放的副产品。（二）建立弱势群体的权利保障机制：促进权利的平等如果说弱势群体的生活保障是对弱势群体的直接帮助和保护的话，弱势群体的权利保障机制则是对弱势群体予以保护的根本。

这些创新实践在将弱势群体的保护纳入政府责任的同时也是对公民社会权利的承认，是对以公民个体负责自身的社会福利为代价换取经济高速增长的发展路径的修正。（一）当前政府对弱势群体保护的不足任何创新都需要克服重重阻力，这里提出地方政府创新对弱势群体保护的不足并不是要批评地方政府做得不好，而是为未来的政府创新提供一定的借鉴，以图针对弱势群体的地方政府创新的脉络能够在促进公民赋权的基础上有助于国家建构的进程。

石家庄少年儿童保护教育中心、浙江义乌工会和河北迁西妇联发动的地方政府创新就属于这个层面。一种情况是政府将公民权的普遍化作为一种社会整合的策略而主动推行，如德国早期对工人的保障就是将工人这个相对弱势的群体主动纳入权利平等范围内来避免大规模阶级冲突的策略选择。

尽管既有的地方政府创新中已经有了一些赋权性的表现，但包括弱势群体在内的所有公民的权利平等仍然需要普遍的可行的制度和渠道保障，而且，这些制度保障和渠道应当容易获得和选择。参与尤其能够使弱势群体的利益在政府决策中得到应有的注意，在执行过程中获得利益的平衡，更能够提升人们对公民的权利与义务的认知程度，促进社会的和谐。

所谓弱势部门是一个相对概念，包括两类{1}：一类是指政府体系中拥有的法定权力因体制或制度原因而未得到充分运用的部门，如人大常委会尽管属于国家最高权力机关的构成部分，但相较于政府行政部门来说，其权力并没有充分运用。既有政府创新还存在着未能从权利平等保护和公民参与不足等缺陷。第二，弱势群体的保护理念开始从仁爱功利转变为政府责任和公民权理念。地方政府对弱势群体的权利保障的创新分为三个层次：第一个层次是确保权利平等底线的创新。

当然，上海市能够推出这项今天看来理所当然的创新，也与上海市地方财力较强和处于改革开放前沿密切相关。当然，知晓和使用保护渠道的前提和目标都是弱势群体对政府的信任。

这种新的动力机制将通过各地政府的不断创新，加快制度化进程，进一步打开公民参与途径，增强公民的权利意识和权利能力，探索出弱势群体自助基础上的权利保障路径，促进社会的和谐稳定发展。首先，弱势群体的权利平等保护体现在扫除制度性障碍上，最为突出的表现是很多地方政府所做出的户籍制度改革。

首先，弱势群体保护的源头性创新还没有成为地方政府创新的主流。另外，约束地方政府官员的政绩追求，还需要在方法上打破政绩考核的封闭性，增加开放性因子，加人社会公众的评价指标，才能够维持公民权发展与官员政绩追求之间的平衡。